40 jaar hervormen in de jeugdzorg zonder verbetering

22 maart 2023

Welke mechanismen leiden ertoe dat de jeugdzorg keer op keer vastloopt? Sharon Stellaard onderzocht en promoveerde op de ontwikkelingen in de Jeugdzorg in de afgelopen 40 jaar en trekt in het boek ‘Boemerangbeleid’ ontluisterende conclusies. Haar boek laat de uitwerking van een halve eeuw aan beleidshervormingen zien op het terrein van passend onderwijs en jeugdzorg. Dit levert een verhaal, en patronen op die dit verloop verhelderen. Iedereen die in deze domeinen werkzaam is, zou deze patronen moeten kennen.

‘‘Bijna veertig jaar stelselhervormingen in de jeugdzorg en het (passend) onderwijs hebben nauwelijks geleid tot verbeteringen. Wel creëerden ze nieuwe problemen, die de uitvoering duurder en complexer maken’’, aldus bestuurswetenschapper Sharon Stellaard.

‘‘Beide beleidsterreinen worden daardoor steeds complexer, de uitvoering wordt duurder, maar aan de problemen van kinderen, gezinnen en scholen verandert vrijwel niets’’, is de haar zelf ook treurig stemmende conclusie die Stellaard trekt in haar dissertatie voor haar promotie aan de Vrije Universiteit Amsterdam.

Sharon Stellaard doet zelf jarenlange ervaring op als jeugdzorgmedewerker in verschillende rollen in de jeugdzorg en op het snijvlak met het onderwijs. Bij iedere nieuwe hervorming had ze goede hoop. Daar ontdekte ze dat oude ideeën die niet werkten weer opnieuw van stal werden gehaald.

Boemerangbeleid

‘‘Oude problemen zijn hardnekkig, nieuwe ontstaan ten gevolge van het hervormingsbeleid. Iedere hervorming is te zien als een reactie op de problemen die voortkomen uit de daaraan voorafgaande en vormt de oorzaak voor de daaropvolgende hervorming’’, aldus Stellaard. Haar boodschap is dat beleidsfalen vraagt om meer reflectie, en niet om snel ‘pleisters plakken’, bijvoorbeeld onder druk van de politiek.

In haar proefschrift reconstrueert Stellaard de geschiedenis van het jeugdzorgbeleid in Nederland vanaf 1905. Ze gaat zover terug in de tijd om te kunnen ontdekken welke mechanismen ertoe leiden dat de jeugdzorg keer op keer vastloopt. Ze ontdekte dat er veel subjectieve aannames worden gedaan en overtuigingen leven die niet worden onderkend als subjectief, maar worden beschouwd als objectieve waarheden.

Het patroon dat Stellaard ziet, is dat elke nieuwe hervorming de weeffouten van eerder beleid moet oplossen, maar daarbij nieuwe doet ontstaan. Als voorbeeld verwijst ze naar de Wet op de jeugdhulpverlening uit 1989, die de jeugdzorg decentraliseerde naar provincies. Van die bestuurslaag werd gedacht dat die het best de jeugdzorg regionaal konden organiseren, inkopen en aansturen. ‘‘De problemen betroffen in 1989 de geringe aansluiting tussen behoefte en aanbod, het ontbreken van samenhang in het zorgaanbod, gescheiden bestuurlijke verantwoordelijkheden, de positie van de meest kwetsbare kinderen in, en de financiële beheersbaarheid van, het stelsel. De problemen waren nagenoeg hetzelfde als die we zien in 2023.’’

De jeugdwet van 2015 richtte zich meer op de lichte zorg, in de hoop het beroep op zware zorg te reduceren. ‘‘We hadden tot dan het Bureau Jeugdzorg (BJZ) als onafhankelijke toegangspoort. Dat mocht zelf geen zorg leveren en moest los van zorgaanbieders bepalen wat nodig was. Een gemedicaliseerd model dat niet leidde tot vraagsturing, maar sturing van de vraag. Paste jouw vraag niet bij het behandelaanbod van de zorgaanbieder, dan had je überhaupt geen recht op jeugdzorg. BJZ was er zelf gekomen als reactie op de jeugdhulpadviesteams, die in de ogen van de toenmalige beleidsbeoordelaars subjectief handelden. Wat zien we nu? Voor het oplossen van de huidige problemen gaan we naar regionale aansturing van specialistische zorg en regionale expertteams. Vergelijkbare sturingsinstrumenten als in 1989.’’

Kritisch op eigen rol

Met haar bevindingen wil Stellaard geen enkele betrokken partij de oren wassen, maar ze vraagt die wel kritisch te zijn op hun eigen rol. De vraag naar meer geld of, zoals sommige zorgaanbieders nu doen, landelijk inkopen, is de voor de hand liggende reflex, maar zal in Stellaards ogen de problemen niet oplossen. ‘‘Die dynamiek helpt niet als je echt wil dat dingen anders gaan.’’